TRF4 mantém exigência de licenciamento do Ibama para obras da Hidrovia Paraná-Tietê.
SUSPENSÃO DE EXECUÇÃO DE SENTENÇA nº 0006337-07.2010.404.0000/PR
RELATOR: Des. Federal VILSON DARÓS
REQUERENTE: UNIÃO FEDERAL
ADVOGADO: Procuradoria-Regional da União
REQUERIDO: JUÍZO SUBSTITUTO DA 1ª VF. DE UMUARAMA
INTERESSADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
INTERESSADO: MINISTERIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ
PROCURADOR: Laércio Januário de Almeida e outro
INTERESSADO: INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA
ADVOGADO: Procuradoria-Regional Federal da 4ª Região
INTERESSADO: CESP - CIA. ENERGÉTICA DO ESTADO DE SÃO PAULO
ADVOGADO: André Luiz Esteves Tognon
INTERESSADO: CODESP - CIA. DOCAS DE SÃO PAULO
INTERESSADO: ESTADO DE SÃO PAULO
ADVOGADO: Pedro Ubiratan Escorel de Azevedo
ASSISTENTE: CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL PARA CONSERVAÇÃO DO REMANESCENTE DO RIO PARANÁ E ÁREAS DE INFLUÊNCIA - CORIPA
ADVOGADO: Geraldo Magela de Oliveira
DECISÃO
Trata-se de pedido formulado pela União, com base no artigo 4º da Lei nº 8.437/92, em que pretende a suspensão de decisão que condicionou a realização de qualquer obra de engenharia no Rio Paraná, para fomentar o transporte aquaviário, a prévio licenciamento ambiental fornecido pelo IBAMA. Referida decisão decorreu de antecipação de tutela deferida juntamente com a sentença de parcial procedência proferida pelo Juízo Federal Substituto da 1ª Vara Federal de Umuarama, nos autos da Ação Civil Pública nº 98.50.10527-5.
Na ação originária, os autores (Ministério Público Federal e Ministério Público do Estado do Paraná) buscam, em síntese, a condenação dos réus (União, IBAMA e Companhia Energética do Estado de São Paulo - CESP) a elaborarem prévio estudo de impacto ambiental relativo à implantação da Hidrovia Paraná-Tietê de forma global, considerando todas as obras realizadas ao longo da hidrovia. Requerem, ainda, que a aprovação do referido estudo de impacto ambiental e a concessão da licença da obra sejam submetidas ao IBAMA.
Instruído o feito, sobreveio sentença de parcial procedência com a antecipação dos efeitos da tutela nos seguintes termos (fls. 161-4):
"Sentença
(...)
Portanto, em resenha, na presente sentença, é decidido que não há necessidade de Licenciamento Ambiental e de elaboração de prévio Estudo de Impacto Ambiental para a realização de transporte aquaviário nos Rios Paraná, Tietê e afluentes diretos, porquanto não há como licenciar hidrovias, que, em si, não constituem empreendimento humanos, mas eventos da natureza.
É decidido, também, que os réus não podem realizar obras de engenharia no Rio Paraná, para fomentar o transporte aquaviário, sem antes obter do IBAMA o competente Licenciamento Ambiental, o qual somente pode ser concedido após análise de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (EIA/RIMA).
Ainda, é decidido que o IBAMA, na competente análise do pedido de Licenciamento Ambiental para obras de engenharia relacionadas ao fomento do transporte aquaviário, deve diagnosticar e ponderar os efeitos e impactos no meio ambiente que podem decorrer do possível aumento da capacidade de transporte no Rio Paraná, considerando toda extensão da Hidrovia. Aqui, cumpre esclarecer que uma obra considerada materialmente simples, em determinado trecho do rio, por mais remoto que seja, como o derrocamento em Guaíra/PR, pode provocar o aumento do volume a ser transportado em toda extensão da Hidrovia, provocando possíveis impactos ambientais em ponto distante ou em todo o rio.
Por obras de engenharia devem ser entendidas aquelas que provocarem alterações significativas nas características naturais e perenes do Rio Paraná, como as arroladas no Anexo I da Resolução n.º 237/1997 do CONAMA: "- barragens e diques; - canais para drenagem; - retificação de curso de água; - abertura de barras, embocaduras e canais; - transposição de bacias hidrográficas", além de derrocamentos, eclusas, dragagens de sedimentos consolidados, portos, aterros e terminais. Não se incluem, aqui, atividades de simples manutenção da Hidrovia, como o balizamento e a dragagem de sedimentos não consolidados (como a remoção de "bancos de areia").
Cumpre dizer que as determinações acima alinhavadas não configuram julgamento extra ou ultra petita. Isso porque, se os autores pediram o Licenciamento Ambiental de toda Hidrovia, mediante análise preliminar do EIA/RIMA, nada obsta que este juízo conceda o menos, consistente na exigência do referido estudo ambiental para licenciamento de empreendimentos no Rio Paraná, com a necessária participação do IBAMA.
Os pedidos formulados nos itens "5" e "6" da petição inicial são rejeitados (fl. 46), porque o pedido principal dos autores, no sentido de ser exigido o Licenciamento Ambiental da Hidrovia, é julgado improcedente; entendo que os pedidos de depósito de valores em juízo, no percentual do orçamento da "obra", são sucessivos daquele. Demais disso, como aqui decidido, não há como considerar a Hidrovia uma "obra" em si mesma.
2.3. Medida liminar: antecipação dos efeitos da tutela
Em virtude da prolação da presente sentença, cumpre, agora, modificar a antecipação dos efeitos da tutela antes concedida.
Referido instituto, vocacionado para assegurar a efetividade do processo civil, está previsto no art. 273 do Código de Processo Civil, cuja redação é a seguinte:
Art. 273. O juiz poderá, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e:
I - haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; ou
II - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propósito protelatório do réu.
Como se vê, o juiz pode antecipar a tutela, total ou parcialmente, nos casos em que haja prova inequívoca do direito alegado pela parte autora, exsurgindo dessa prova a verossimilhança da alegação, o que deve estar aliada ao fundado receio de dano irreparável (inc. I) ou à hipótese de a parte ré abusar do direito de defesa ou demonstrar intenção de protelar a lide (inc. II).
No presente caso, visto que se pretende a imposição de obrigação de fazer ou não fazer à parte ré, tem aplicação, ainda, o disposto no art. 461 do mesmo código. Confira-se a redação do dispositivo processual:
Art. 461. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento.
[...]
§ 3º Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou mediante justificação prévia, citado o réu. A medida liminar poderá ser revogada ou modificada, a qualquer tempo, em decisão fundamentada. [...]
Cabe anotar que é iterativa a jurisprudência acerca da possibilidade de concessão de tutela antecipada contra a Fazenda Pública (STJ, REsp 703.901/PR, Rel. Min. Franciulli Netto, Segunda Turma, DJ 20.03.2006; e REsp 516.359/RS, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, Segunda Turma, DJ 19.12.2005), não havendo mais o que discutir sobre esse assunto, sobretudo quando se busca prestação jurisdicional para tornar efetivo direito difuso.
Com efeito, a Lei n.° 9.494/1997 deve ser interpretada em conjunto com o sistema de normas que disciplina a matéria. Da leitura dos textos legais referidos no art. 1° da Lei n.° 9.494/97 (arts. 5º e 7º da Lei n.° 4.348/64, art. 1º da Lei n.° 5.021/66 e arts. 1º e 3º da Lei n.° 8.437/92), depreende-se que a vedação de concessão de medidas liminares contra a Fazenda Pública aplica-se apenas quando a tutela de urgência implicar a concessão de reclassificação, equiparação entre servidores, concessão de aumentos, concessão ou extensão de vantagens. O direito almejado na presente demanda não contempla essas hipóteses.
Não há falar, ainda, em violação ao art. 1.º, § 3.º, da Lei n.º 8.437/1992, porque a proibição do deferimento de medida liminar que esgote o objeto do processo, no todo ou em parte, somente pode ser sustentada nas hipóteses em que o retardamento da medida não frustrar a própria tutela jurisdicional. Trata-se, aqui, de medida relacionada ao ambiente, que constitui direito difuso e cuja proteção deve ser inspirada pelo princípio de precaução.
No caso em julgamento, o reconhecimento, em sentença, depois de cognição exauriente, de que a pretensão dos autores é parcialmente procedente confirma, por si só, a existência do direito inequívoco.
De outro lado, a natureza do direito defendido em juízo pelos autores, caracterizado indubitavelmente como difuso, e a necessidade de se evitar riscos efetivos ou potenciais ao meio ambiente do Rio Paraná, em homenagem ao princípio da precaução, indicam claramente a presença do requisito do "receio de dano irreparável ou de difícil reparação".
Nesse ponto, como bem ponderado pelo Egrégio TRF da 4.ª Região: "...em se tratando de possíveis danos ao meio ambiente, o perigo de dano irreparável é patente, uma vez que o retardamento no combate à atividade nociva ao meio ambiente poderá acarretar efeitos potencialmente destruidores e irreversíveis, mormente se considerarmos que as medidas tendentes à restauração do ecossistema dificilmente permitem o retorno ao status quo ante" (TRF4, AG 2000.04.01.133561-0, Terceira Turma, Relatora Maria de Fátima Freitas Labarrère, DJ 18/07/2001).
Por isso, a antecipação dos efeitos da tutela, para o cumprimento imediato da presente sentença, é medida que se impõe.
3. DISPOSITIVO
Pelo exposto, nos termos do art. 269, inciso I, do Código de Processo Civil, julgo parcialmente procedente a pretensão dos autores articulada na petição inicial, para o fim de:
a) declarar a desnecessidade de Licenciamento Ambiental e de elaboração de prévio Estudo de Impacto Ambiental para a realização de transporte aquaviário nos Rios Paraná, Tietê e afluentes diretos;
b) determinar aos réus que não realizem, por conta própria, por seus entes e órgãos, ou por delegação, permissão, concessão ou autorização a terceiros, inclusive particulares, obras de engenharia no Rio Paraná (inclusive nos reservatórios), para fomentar o transporte aquaviário, sem antes obter do IBAMA o competente Licenciamento Ambiental, o qual somente pode ser concedido após criteriosa análise de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (EIA/RIMA);
c) determinar ao IBAMA que, na análise do pedido de Licenciamento Ambiental para obras de engenharia relacionadas ao fomento do transporte aquaviário no Rio Paraná, incluindo reservatórios artificiais, diagnostique e pondere os efeitos e impactos no meio ambiente decorrentes do possível aumento da capacidade de transporte da via navegável, considerando toda extensão da Hidrovia.
Os pedidos não abarcados pelas disposições acima são, consequentemente, julgados improcedentes.
Por obras de engenharia devem ser entendidas aquelas que provocarem alterações significativas nas características naturais e perenes do Rio Paraná, incluindo reservatórios artificiais, como as arroladas no Anexo I da Resolução n.º 237/1997 do CONAMA: "- barragens e diques; - canais para drenagem; - retificação de curso de água; - abertura de barras, embocaduras e canais; - transposição de bacias hidrográficas", além de derrocamentos, eclusas, dragagens de sedimentos consolidados, portos, aterros e terminais. Não se incluem, aqui, atividades de simples manutenção e sinalização da Hidrovia, como o balizamento e a dragagem de sedimentos não consolidados (como a remoção de "bancos de areia").
Resta modificada a antecipação dos efeitos da tutela (medida liminar), de modo que os réus devem cumprir, de imediato, independentemente do trânsito em julgado, os comandos exarados na presente sentença, sob pena de oportuna imposição de multa.
As demais decisões que apreciaram e deferiram os pedidos liminares formulados (fls. 197-212, 280-282 e 550-551) restam, no ponto, revogadas, tendo em vista que incompatíveis com o decidido nesta sentença.
Cumpre ressaltar que as determinações exaradas na presente sentença não servem de justificativa para a inobservância de outras exigências firmadas na legislação do direito ambiental e/ou formuladas pela competente autoridade ambiental.
Não há condenação em custas ou honorários de advogado, consoante inteligência dos artigos 17 e 18 da Lei n.º 7.347/1985 e art. 4.º, incisos I e IV, da Lei n.º 9.289/1996. Ademais, no caso, houve sucumbência recíproca, devendo ser aplicado o disposto no art. 21 do CPC.
Em razão do tempo de tramitação da presente demanda e de sua relevância social, determino que a Secretaria proceda à intimação das partes e processe eventuais recursos interpostos com a maior celeridade possível, a fim de que os autos subam ao Egrégio TRF da 4.ª Região com brevidade.
Sentença sujeita a reexame necessário (CPC, art. 475, I).
Os réus que possuem representação jurídica nesta Subseção Judiciária de Umuarama devem ser intimados desta sentença pela via postal, na pessoas de seus procuradores constituídos nos autos, com aviso de recebimento.
O Ministério Público do Estado do Paraná também deve ser intimado da presente sentença pela via postal (fl. 407), podendo ter vista pessoal dos autos quando estes forem remetidos ao Ministério Público Federal.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Umuarama, 09 de dezembro de 2009.
Daniel Luis Spegiorin
Juiz Federal Substituto"
A essa decisão, no que diz respeito à antecipação dos efeitos da tutela, foi dirigido para a Presidência deste TRF da 4ª Região o presente pedido de suspensão.
É o relatório. Decido.
A suspensão ora transcrita foi requerida pela União sob o argumento de que a decisão do Juízo singular "subverte a ordem público-administrativa e a ordem econômica". Sustenta que a hidrovia é vital para o desenvolvimento da região e que a imposição de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) não é amparada pela lei. Alega, ainda, que a exigência imposta pela decisão "conspira para desestabilizar a programação e a efetiva implementação das iniciativas públicas tendentes a fornecer ao País uma logística de transportes mais eficiente e mais adequada ao crescimento de economia" e "extrai do Instituto (IBAMA) a competência licenciadora que lhe é própria, impede que ele avalie o empreendimento para exigir a modalidade de estudo ambiental cabível". Em reforço a este último argumento, defende que o Judiciário não pode substituir "à competência técnica da entidade criada para licenciar e impor, de forma genérica e abstrata, uma única espécie de estudo ambiental" - fl. 12.
Contudo, entendo que as razões formuladas pela autora não demonstram grave lesão à ordem, à saúde, à segurança ou à economia públicas, requisitos previstos no art. 4º da Lei nº 8.437/92, como pressupostos para atendimento do pedido de suspensão da liminar pela Presidência do Tribunal. Vejamos a redação do dispositivo legal:
"Art. 4° Compete ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execução da liminar nas ações movidas contra o Poder Público ou seus agentes, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica de direito público interessada, em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.
..." (grifei)
Da legislação de regência extrai-se que o pressuposto fundamental para a concessão da medida suspensiva é a preservação do interesse público diante de ameaça de lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. Parte-se do princípio, portanto, que determinado direito judicialmente reconhecido pode ter sua eficácia suspensa para submeter-se, mesmo que temporariamente, ao interesse público e evitar grave dano aos bens legalmente tutelados.
Especificamente sobre essa questão, trago fragmento do valioso artigo elaborado pela eminente Des. Federal Marga Barth Tessler, publicado na Revista do TRF da 4ª Região, Nº 54, p. 15-34:
"...
O princípio da supremacia do interesse público então, no mínimo, não pode ganhar preferência ou impor-se temporariamente sem alguma reflexão, pois, na relação entre os princípios, eles recebem conteúdo de sentido por meio de um processo dialético de complementação e limitação.
Um aspecto importante de destacar é que no incidente de Suspensão de Segurança não se perquire da legalidade da sentença ou liminar hostilizada, não se pretende reformá-la antes, apenas e tão-somente, suspender-lhe os efeitos.
Consequência disso é que não há necessidade de se investigar longamente sobre acerto da decisão, sua juridicidade, embora tal aspecto possa ser enfrentado como elemento de reforço na argumentação. Não pode, todavia, ser desconsiderado, em hipótese alguma, se já houve pronunciamento judicial relevante sobre a matéria.
Decorre disso a peculiaridade da natureza jurídica da decisão suspensiva.
..." (grifei)
Veja-se, pois, na análise do pedido de suspensão de liminar ou sentença, os aspectos que dizem respeito ao mérito da ação devem ser utilizados apenas em complemento à argumentação e não como fundamentos únicos do pedido.
Assevero que nossos Tribunais têm sustentado de modo reiterado que a suspensão de ato judicial é medida de caráter excepcional, "impondo-se o máximo rigor na averiguação dos pressupostos autorizadores da contracautela, caso a caso, de forma concreta" (STF, SS 3201/GO, Rel. Min. Presidente Ellen Gracie Northfleet, DJU 27-06-2007, p. 18), pois a ordem jurídica assegura instrumentos mais consistentes para suspender e modificar as decisões judiciais.
Fixados os parâmetros norteadores do instituto e verificados os termos das razões construídas na inicial, é forçoso concluir que não há elementos que convençam pela existência de grave lesão, inexistindo risco para o interesse público. Os principais argumentos lançados pela União (desnecessidade de EIA/RIMA para todas as obras de engenharia e a competência do IBAMA para conferir o licenciamento ambiental às obras realizadas no Rio Paraná para o desenvolvimento da Hidrovia Paraná-Tietê) dizem respeito ao mérito da questão e, no âmbito do pedido de suspensão, apenas servem como complemento às alegações de ofensa à ordem pública. Entretanto, abaixo teço algumas considerações acerca das razões trazidas pela União no pedido inicial.
A Lei nº 7.804/1989, ao incluir o §4º no art. 10 da Lei nº 6.938/81, estabeleceu que o licenciamento ambiental fica a cargo do IBAMA nos casos de "atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional". Veja-se que a lei não elege o domínio do bem como critério para a definição da competência para o licenciamento de atividade ou de obra, e sim a extensão de eventual dano.
Contudo, no caso em tela, trata-se de obras de engenharia a serem realizadas no Rio Paraná com o objetivo de viabilizar a Hidrovia Paraná-Tietê. O Rio Paraná, por sua vez, consiste em um curso de água que banha mais de um estado e adentra em território de país vizinho. Assim, não se pode desconsiderar que qualquer dano causado por essas intervenções tem a potencialidade de repercutuir em mais de um estado ou além das fronteiras nacionais. Isso, por si só, evidencia a necessidade de se fixar a competência da autarquia federal para a realização do licenciamento. E mais, por essa mesma razão, ao menos neste momento, entendo correta a determinação de submeter qualquer obra de engenharia realizada no Rio Paraná, para viabilizar a operação da Hidrovia Paraná-Tietê, à elaboração prévia de EIA/RIMA.
Acrescento, ainda, que as determinações formuladas pelo juízo singular na antecipação de tutela (competência do IBAMA e condicionamento das obras à elaboração de EIA/RIMA) justificam-se ainda em razão do Princípio da Precaução. Tal princípio teve a sua inserção no Brasil forte em duas convenções internacionais assinadas e ratificadas pelo governo brasileiro e, em apertada síntese, a norma nele contida impõe a adoção de todas as medidas necessárias para evitar o dano ao meio ambiente mesmo que sobre a sua ocorrência paire mera dúvida ou incerteza. Basta, pois, para adoção de medidas preventivas, incerteza sobre a ocorrência de dano.
Portanto, no caso em tela, considerando os riscos a que se está expondo o ambiente, bem como ao próprio bem jurídico a ser protegido (integridade ambiental do Rio Paraná), afigura-se razoável, ao menos neste momento, a adoção de EIA/RIMA para execução de qualquer obra de engenharia no Rio Paraná destinada a viabilizar a Hidrovia Paraná-Tietê, bem como a definição da competência do IBAMA para o licenciamento ambiental das referidas obras.
Por fim, registro que a expressão "considerando toda a extensão da Hidrovia", veiculada no ítem "c" do dispositivo sentencial (fl. 163), não reflete a fundamentação construída pelo Magistrado de primeiro grau no corpo da sentença. Isso porque, ela deixa dúvidas sobre a necessidade de realização do licenciamento ambiental de toda a extensão da Hidrovia, ao passo que as razões postas na decisão são claras no sentido de que o licenciamento ambiental deve ser exigido de forma individual, em cada obra de engenharia realizada ao longo dos rios que integram a Hidrovia Paraná-Tietê.
Em outras palavras, com esta decisão consigna-se que eventuais obras de engenharia no curso dos referidos rios serão objeto de licenciamento ambiental pelo IBAMA e de prévio EIA/RIMA de forma individual, leia-se, pois, uma licença e um EIA/RIMA para cada empreendimento.
Ante o exposto, defiro parcialmente o pedido.
Intime-se. Publique-se.
Transitada em julgado, arquivem-se.
Porto Alegre, 30 de março de 2010.
Desembargador Federal Vilson Darós
Presidente
JURID - Suspensão de decisão [13/05/10] - Jurisprudência
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