Processual civil. Execução de fazer. Descumprimento. Astreintes. Aplicação contra a fazenda pública.
Superior Tribunal de Justiça - STJ
RECURSO ESPECIAL Nº 747.371 - DF (2005/0073682-7)
RELATOR: MINISTRO JORGE MUSSI
RECORRENTE: DISTRITO FEDERAL
PROCURADOR: RENÉ ROCHA FILHO E OUTRO(S)
RECORRIDO: ANTONIO ALBERTO BOQUADY E OUTROS
ADVOGADO: SAU FERREIRA SANTOS E OUTRO(S)
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO DE FAZER. DESCUMPRIMENTO. ASTREINTES. APLICAÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. CABIMENTO. EXTENSÃO DA MULTA DIÁRIA AOS REPRESENTANTES DA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE.
1. Conforme jurisprudência firmada no âmbito desta Corte, a previsão de multa cominatória ao devedor na execução imediata destina-se, de igual modo, à Fazenda Pública. Precedentes.
2. A extensão ao agente político de sanção coercitiva aplicada à Fazenda Pública, ainda que revestida do motivado escopo de dar efetivo cumprimento à ordem mandamental, está despida de juridicidade.
3. As autoridades coatoras que atuaram no mandado de segurança como substitutos processuais não são parte na execução, a qual dirige-se à pessoa jurídica de direito publico interno.
4. A norma que prevê a adoção da multa como medida necessária à efetividade do título judicial restringe-se ao réu, como se observa do § 4º do art. 461 do Códex Instrumental.
5. Recurso especial provido.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Quinta Turma do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, por unanimidade, conhecer do recurso e dar-lhe provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Felix Fischer, Laurita Vaz, Arnaldo Esteves Lima e Napoleão Nunes Maia Filho votaram com o Sr. Ministro Relator.
PRESENTE NA TRIBUNA: DR. RENÉ ROCHA FILHO (P/ RECTE.).
Brasília (DF), 06 de abril de 2010. (Data do Julgamento).
MINISTRO JORGE MUSSI
Relator
RECURSO ESPECIAL Nº 747.371 - DF (2005/0073682-7)
RECORRENTE: DISTRITO FEDERAL
PROCURADOR: RENÉ ROCHA FILHO E OUTRO(S)
RECORRIDO: ANTONIO ALBERTO BOQUADY E OUTROS
ADVOGADO: SAU FERREIRA SANTOS E OUTRO(S)
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO JORGE MUSSI (Relator): O Distrito Federal, com fundamento no artigo 105, III, "a", da Constituição Federal, interpôs recurso especial contra acórdão do Conselho Especial do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios assim ementado:
AGRAVO REGIMENTAL. EXECUÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. INCORPORAÇÃO DE ÍNDICE - PLANO COLLOR. DESCUMPRIMENTO. MULTA COERCITIVA. IMPOSIÇÃO À PESSOA JURÍDICA E AOS SEUS REPRESENTANTES. PRORROGAÇÃO DE PRAZO. RECURSO PREJUDICADO.
A autoridade impetrada não é estranha ao processo, seja pelo aspecto de defesa do ato impugnado e de sua reforma, caso concedida a segurança, seja por ser o canal de comunicação processual da pessoa jurídica que, não dispondo de vontade nem de psiquismo não pode ser diretamente constrangida nem convencida a coisa alguma. Para o efetivo cumprimento da obrigação originada da decisão judicial, ou obtenção de resultado equivalente, perfeitamente cabível a imposição de multa coercitiva aosrepresentantes da pessoa jurídica, por serem seu verdadeiro substituto processual (sic).
Findo o prazo previsto para o cumprimento da obrigação de fazer, anteriormente ao julgamento do recurso no qual se pugnava por sua prorrogação, o mesmo, neste particular, restou prejudicado à unanimidade.
Recurso conhecido e improvido, parcialmente. Decisão por maioria (e-STJ, fl. 186).
Sustenta o Ente Público ofensa ao disposto no § 5º do art. 461 do Códex Instrumental, haja vista a ilegalidade da imposição de astreintes a agentes públicos.
Consideram que o Governador e o Secretário de Administração não fazem parte do processo executivo, nem são, sob nenhum aspecto, titulares da relação de direito material sobre a qual se deu o provimento jurisdicional, razão pela qual não podem ter seu patrimônio pessoal onerado pelo descumprimento da ordem (fl. 191).
Intimados, os recorridos ofereceram contrarrazões, sustentando, em preliminar, ausência de interesse e de legitimidade do Distrito Federal para recorrer em defesa de outras pessoas.
Aduzem, ainda, a ocorrência do trânsito em julgado da decisão que condenou o Governador e a Secretária de Gestão Administrativa ao pagamento de multa. Por fim, postulam a aplicação da Súmula n. 7/STJ, porquanto a análise da controvérsia acerca da multa à pessoa estranha à lide demandaria aspectos fáticos.
No mérito, defendem que a imposição de multa não ofende o § 5º do art. 461 do CPC, mas, ao contrário, lhe dá efetivo cumprimento.
Ascenderam os autos ao STJ após juízo de admissibilidade positivo (fls. 266-267).
É o relatório.
RECURSO ESPECIAL Nº 747.371 - DF (2005/0073682-7)
VOTO
O SENHOR MINISTRO JORGE MUSSI (Relator): Inicialmente, a preliminar de ilegitimidade suscitada pelos recorridos encontra solução no disposto no art. 4º, XXIV, da Lei Complementar n. 395, de 31/7/2001, que organizou a Procuradoria-Geral do Distrito Federal, verbis:
Art. 4° Compete à Procuradoria-Geral do Distrito Federal:
[...]
XXIV - efetuar, desde que manifestado interesse, a defesa do Governador, Secretário de Estado e de ex-ocupantes desses cargos em processos judiciais propostos em virtude de atos praticados no exercício da respectiva função e que tenham seguido orientação prévia da Procuradoria-Geral do Distrito Federal;
A partir dessa premissa, afasta-se, por consequência, a alegação de ocorrência da coisa julgada da decisão que infligiu a multa ao Governador e à Secretária de Gestão Administrativa, diante da utilização dos recursos pertinentes, como o que ora se analisa.
Outrossim, não há falar em incidência da Súmula n.7/STJ na hipótese em que a discussão versa apenas questão de direito, qual seja, a impossibilidade de fixação de multa a agente público. O óbice sumular somente impediria o conhecimento da matéria se a intenção fosse redução da multa imposta. Rejeita-se,também, esta preliminar.
Quanto ao mérito, trata-se de execução de obrigação de fazer oriunda de mandado de segurança, na qual o Distrito Federal foi condenado a incorporar o percentual de 84,32% (relativo ao Plano Collor) aos vencimentos e proventos dos servidores, ora recorridos.
O cerne da controvérsia cinge-se ao cabimento, ou não, de multa diária imposta aos representantes do ente público pelo descumprimento de ordem judicial.
O fundamento utilizado como razão de decidir na instância ordinária foi o de que a imposição de multa coercitiva (astreinte) unicamente à pessoa jurídica, "pode resultar inócua, caso não seja capaz de sensibilizar seus agentes responsáveis, a quem não vai ser imposto, diretamente qualquer sacrifíciopatrimonial" (fl. 44).
Assim, determinou-se a citação do recorrido a fim de proceder à imediata incorporação da vantagem reconhecida judicialmente na folha de pagamento dos exequentes no prazo máximo de trinta dias, sob pena de multa diária no valor correspondente a cinquenta por cento do salário mínimo, a qual foiestendida ao Governador e à Secretária de Gestão Administrativa do Distrito Federal (fl. 46).
Não obstante a imperiosa necessidade de conferir efetividade à prestação jurisdicional e de prestigiar a segurança jurídica, no caso concreto, considero que assiste razão ao recorrente, pelas razões que passo a expor.
Ab initio, importa consignar que a sanção pecuniária de que se trata neste recurso difere daquela de natureza punitiva, prevista no art. 14, V, parágrafo único, do CPC e dirigida contra ato atentatório ao exercício da jurisdição.
Nesse diapasão:
PROCESSUAL CIVIL. OBRIGAÇÃO DE ENTREGAR COISA CERTA. MEDICAMENTOS. ASTREINTES. FAZENDA PÚBLICA. MULTA DIÁRIA COMINATÓRIA. CABIMENTO. NATUREZA. PROVEITO EM FAVOR DO CREDOR. VALOR DA MULTA PODE ULTRAPASSAR O VALOR DA PRESTAÇÃO. NÃO PODE INVIABILIZAR A PRESTAÇÃO PRINCIPAL. NÃO HÁ LIMITAÇÃO DE PERCENTUAL FIXADO PELO LEGISLADOR.
1. A obrigação de fazer permite ao juízo da execução, de ofício ou a requerimento da parte, a imposição de multa cominatória ao devedor, ainda que seja a Fazenda Pública, consoante entendimento consolidado neste Tribunal. Precedentes: AgRg no REsp 796255/RS, Rel. Min. Luiz Fux, Primeiro Turma, 13.11.2006; REsp 831784/RS, Rel. Min. Denise Arruda, Primeira Turma, 07.11.2006; AgRg no REsp 853990/RS, Rel. Ministro José Delgado, Primeira Turma, DJ 16.10.2006; REsp 851760 / RS, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, 11.09.2006.
2. A multa processual prevista no caput do artigo 14 do CPC difere da multa cominatória prevista no Art. 461, § 4º e 5º, vez que a primeira tem natureza punitiva, enquanto a segunda tem natureza coercitiva a fim de compelir o devedor a realizar a prestação determinada pela ordem judicial.
[...].
7. Recurso especial a que se nega provimento (REsp 770753/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/2/2007, DJ 15/3/2007 p. 267).
Além disso, como inovação processual operada pela Lei n. 10.358/2001, aquela veio à lume em 27/12/2001 e entrou em vigor três meses após sua publicação. A sanção cominatória que originou este feito, de sua parte, foi aplicada antes, em julho de 2001.
Com efeito, as multas coercitivas [versão brasileira das astreintes francesas, na lição de Cândido Rangel Dinamarco], atuam em nosso sistema processual como uma das medidas necessárias à efetivação da tutela prevista no § 5º do art. 461 do CPC, do seguinte teor:
§ 5º Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva, se necessário com requisição de força policial (Redação dada pela Lei nº 10.444, de 7.5.2002) (grifou-se).
Para aquele doutrinador, essa atuação estatal se dá mediante o agravamento da situação do obrigado renitente [...] sempre com objetivo de criar em seu espírito a consciência de que lhe será mais gravoso descumprir do que cumprir a obrigação emergente do título executivo (Instituições de Direito Processual Civil, IV, p. 535).
Conforme jurisprudência firmada no âmbito desta Corte, a previsão de multa cominatória ao devedor na execução imediata destina-se, de igual modo, à Fazenda Pública:
PROCESSO CIVIL. OBRIGAÇÕES DE FAZER E ENTREGAR COISA. COMINAÇÃO DE MULTA DIÁRIA. CABIMENTO, INCLUSIVE CONTRA A FAZENDA PÚBLICA.
1. É cabível, mesmo contra a Fazenda Pública, a cominação de multa diária (astreintes) como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer (fungível ou infungível) ou entregar coisa. Precedente da 1ª Seção: EREsp 770969/RS (1ª Seção. Min. José Delgado, DJ 21.08.2006).
2. Recursos especiais a que se dá provimento (REsp 893.041/RS, Rel. Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 5/12/2006, DJ 14/12/2006 p. 329) (grifou-se).
Deste colegiado, colhe-se o julgado infra:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. SERVIDOR PÚBLICO. OBRIGAÇÃO DE FAZER. MULTA DIÁRIA PELO DESCUMPRIMENTO. POSSIBILIDADE. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO IMPROVIDO.
1. É possível a fixação de multa diária pelo não-cumprimento de obrigação de fazer por pessoa de direito público, quando esta, uma vez compelida a implantar benefício a que foi condenada, permaneceu inerte.
2. A análise quanto à presença dos requisitos necessários à aplicação da multa prevista no art. 461, § § 3º e 4°, do CPC implica reexame de provas, o que é vedado em sede de recurso especial, nos termos da Súmula 7/STJ.
3. Agravo regimental improvido (AgRg no Ag 1028620/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, julgado em 11/9/2008, DJe 3/11/2008) (grifou-se).
No entanto, a extensão ao agente político de sanção coercitiva aplicada à Fazenda Pública, ainda que revestida do motivado escopo de dar efetivo cumprimento à ordem mandamental, lamentavelmente, está despida de juridicidade.
Ao julgar conforme suas convicções, o julgador deve aplicar à controvérsia as disposições legais que considerar pertinentes, utilizando-se, na omissão da norma, das fontes integradoras do direito, a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito. Deve, ainda, atender aos fins sociais a que se dirige a lei e às exigências do bem comum, como se extrai dos arts. 4º e 5º da Lei de Introdução ao Código Civil.
Todavia, nesse proceder judicante não pode se imiscuir em seara alheia, sob pena de usurpar a função do Poder Legislativo. Inexistente norma expressa que alcance a pessoa física representante da pessoa jurídica de direito público, não há como manter o julgado no ponto.
Ademais, na presente hipótese, a cominação da sanção ao Governador e à Secretária Administrativa, a par de não ter observado o contraditório e a ampla defesa, não tem razão de ser pelo fato de que eles não são partes na execução. Registra-se que a atuação desses agentes, no mandado de segurança, se deu em substituição processual.
Conforme abalizada doutrina:
a parte passiva no mandado de segurança é a pessoa jurídica de direito público a cujos quadros pertence a autoridade apontada como coatora. [...] O ato do funcionário é ato da entidade pública a que ele se subordina. Seus efeitos se operam em relação à pessoa jurídica de direito público. E, por lei, só esta tem 'capacidade de ser parte' do nosso direito processual civil [...].
A circunstância de a lei, em vez de falar na citação daquela pessoa, haver se referido a "pedido de informações à autoridade coatora" significa apenas mudança de técnica, em favor da brevidade do processo: o coator é citado em juízo como "representante" daquela pessoa, como notou Seabra Fagundes, e não como parte (Celso Agrícola Barbi, in Do Mandado de Segurança, 10ª Edição, Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 125).
A execução da ação mandamental, por sua vez, foi dirigida à pessoa jurídica de direito público interno, o Distrito Federal (fl. 4), e a norma que prevê adoção da multa como medida necessária à efetividade do título judicial restringe-se ao réu, como se observa do § 4º do art. 461, verbis:
§ 4º O juiz poderá, na hipótese do parágrafo anterior ou na sentença, impor multa diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou compatível com a obrigação, fixando-lhe prazo razoável para o cumprimento do preceito (grifou-se).
Pelo prisma do acórdão recorrido, como medida imediata, a execução de fazer, de fato, se torna inócua, em face do não atendimento à ordem judicial. Porém, certo é que o executado obstinado, no caso o Distrito Federal, arcará com os ônus de seu retardamento na satisfação do débito, que se operará pela obrigação de fazer, acrescida do pagamento da multa diária a si imposta [contra a qual sequer se insurgiu neste recurso].
De outra parte, a fim de reprimir os atos do mau administrador, o sistema oferece alguns mecanismos que podem se provocados na via própria, seja no âmbito criminal ou civil, além da possibilidade de intervenção federal, nos moldes do art. 34, inciso VI, da Carta da República. A alegação de ineficácia destes instrumentos, por si só, não deve desmerecer o seu uso.
Dessa maneira, a solução desse conflito não pode passar ao largo da ordem jurídica, sob pena de o Judiciário contradizer-se no desempenho de seu papel constitucional de aplicador das leis. As decisões judiciais, reitera-se, devem ser integralmente cumpridas, mas sempre em harmonia com o nosso ordenamento.
Ante o exposto, dá-se provimento ao recurso especial para excluir a imposição de multa diária ao Governador do Distrito Federal e à Secretária de Gestão Administrativa.
É o voto.
CERTIDÃO DE JULGAMENTO
QUINTA TURMA
Número Registro: 2005/0073682-7 REsp 747371 / DF
Números Origem: 19980020031802 20030020041252
PAUTA: 23/03/2010 JULGADO: 06/04/2010
Relator
Exmo. Sr. Ministro JORGE MUSSI
Presidente da Sessão
Exmo. Sr. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO
Subprocurador-Geral da República
Exmo. Sr. Dr. BRASILINO PEREIRA DOS SANTOS
Secretário
Bel. LAURO ROCHA REIS
AUTUAÇÃO
RECORRENTE: DISTRITO FEDERAL
PROCURADOR: RENÉ ROCHA FILHO E OUTRO(S)
RECORRIDO: ANTONIO ALBERTO BOQUADY E OUTROS
ADVOGADO: SAU FERREIRA SANTOS E OUTRO(S)
ASSUNTO: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO - ServidorPúblico Civil - Reajustes de Remuneração, Proventos ou Pensão - Índice de 84,32% março/1990
SUSTENTAÇÃO ORAL
PRESENTE NA TRIBUNA: DR. RENÉ ROCHA FILHO (P/ RECTE)
CERTIDÃO
Certifico que a egrégia QUINTA TURMA, ao apreciar o processo em epígrafe na sessão realizada nesta data, proferiu a seguinte decisão:
"A Turma, por unanimidade, conheceu do recurso e lhe deu provimento, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator."
Os Srs. Ministros Felix Fischer, Laurita Vaz, Arnaldo Esteves Lima e Napoleão Nunes Maia Filho votaram com o Sr. Ministro Relator.
Brasília, 06 de abril de 2010
LAURO ROCHA REIS
Secretário
Documento: 959073 Inteiro Teor do Acórdão - DJ: 26/04/2010
JURID - Processual civil. Execução de fazer. Descumprimento. [05/05/10] - Jurisprudência
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