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sexta-feira, 4 de setembro de 2009

JURID - Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. [04/09/09] - Jurisprudência


Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Lei 8.429/92. Servidor Público. Médico. Cobrança pelo atendimento.


Tribunal de Justiça de Minas Gerais - TJMG

Número do processo: 1.0702.07.381231-6/001(1)

Relator: AUDEBERT DELAGE

Relator do Acórdão: ALMEIDA MELO

Data do Julgamento: 09/07/2009

Data da Publicação: 31/08/2009

EMENTA: Ação civil pública por ato de improbidade administrativa. Lei 8.429/92. Servidor Público. Médico. Cobrança pelo atendimento. Evidencia improbidade administrativa a cobrança pelo atendimento realizado no exercício das funções de médico legista pertencente aos quadros da Administração Pública Estadual.

V.V.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - NÃO COMPROVAÇÃO - RECURSO IMPROVIDO. Não demonstrada pelas provas dos autos a existência da prática de qualquer ato caracterizado como improbidade administrativa, apropriada se revela a sentença que julga improcedente o pedido formulado em ação civil pública com pedido de aplicação das penalidades referentes.

APELAÇÃO CÍVEL N° 1.0702.07.381231-6/001 - COMARCA DE UBERLÂNDIA - APELANTE(S): MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADO MINAS GERAIS - APELADO(A)(S): AZARIAS TEODORO DE MORAES - RELATOR: EXMO. SR. DES. AUDEBERT DELAGE - RELATOR PARA O ACÓRDÃO: EXMO SR. DES. ALMEIDA MELO

ACÓRDÃO

Vistos etc., acorda, em Turma, a 4ª CÂMARA CÍVEL do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, incorporando neste o relatório de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e das notas taquigráficas, EM DAR PROVIMENTO, VENCIDO O RELATOR.

Belo Horizonte, 09 de julho de 2009.

DES. AUDEBERT DELAGE - Relator vencido.

02/07/2009

4ª CÂMARA CÍVEL

ADIADO

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.0702.07.381231-6/001 - COMARCA DE UBERLÂNDIA - APELANTE(S): MINISTÉRIO PÚBLICO ESTADO MINAS GERAIS - APELADO(A)(S): AZARIAS TEODORO DE MORAES - RELATOR: EXMO. SR. DES. AUDEBERT DELAGE

Proferiu sustentação oral, pelo Apelante, a Dra. Gisela Potério Santos Saldanha.

O SR. DES. AUDEBERT DELAGE:

Sr. Presidente.

Ouvi, com atenção, a sustentação oral.

O meu voto é o seguinte:

Trata-se de Apelação interposta pelo Ministério Público de Minas Gerais contra a r. sentença de f. 544/548 que julgou improcedente o pedido formulado em autos de ação civil publica aforada em face de Azarias Teodoro de Moraes.

Da análise detida dos autos verifica-se que o Ministério Público aforou a presente ação civil alegando, em síntese, que o apelado, na qualidade de agente público (médico legista), teria cobrado indevidamente quantia para o preenchimento de um atestado para comunicação de sinistro por morte. Ao final, requereu a aplicação das sanções previstas pelo art. 12, inciso III da Lei 8.429/92.

Nas razões recursais acostadas às f. 562/571, o apelante bate-se pela reforma da decisão, alegando que as provas dos autos atestam a prática do ato de improbidade, eis que, na condição de médico legista pertencente aos quadros da Polícia Civil estadual, teria cobrado a quantia de R$ 100,00 (cem reais), a título de consulta, para o preenchimento do Atestado de Comunicação do Sinistro por Morte, utilizando-se das dependências do Instituto Médico Legal que funciona no prédio do Hospital das Clínicas da UFO. Alega que o tratamento de saúde do paciente foi integralmente realizado pela rede pública de saúde, o que impede a cobrança dos honorários, em virtude da norma do art. 95 do Código de Ética Médica. Aponta ainda a natureza policial do cargo ocupado pelo apelante, vedada a cumulação com o exercício de qualquer outro cargo, emprego ou atividade profissional, bem como a utilização de todo o aparato físico e humano de um hospital público para a prática de ato particular. Alega que o próprio apelado confessou a prática da conduta, bem como esta restou demonstrada pela prova testemunhal e documental que instrui os autos. Afirma ser equivocada a tese no sentido de que a Resolução do Conselho Federal de Medicina nº 1076/81 autoriza a cobrança e que a decisão é equivocada no tocante à alegação de falta de comprovação de habitualidade, sendo que o apelado afirmou que assim agiu enquanto médico particular e que o vídeo acostados aos autos demonstra a utilização das dependências da UFU para prestar serviços particulares. Bate-se ao final pela reforma da decisão, a fim de que sejam acolhidos os pedidos formulados na inicial.

Como relatório adoto, ainda, o da r. decisão hostilizada, acrescentando que as contra-razões foram regularmente apresentadas. A douta Procuradoria de Justiça, às fls. 629/635, manifestou-se pela procedência da apelação para que o decisum objurgado seja modificado e acate integralmente o pedido feito na inicial, condenando-se o réu às sanções do art. 12 da Lei nº 8.429/92.

Conheço do recurso, eis que preenchidos seus pressupostos de admissibilidade.

A meu juízo a sentença de primeiro grau não merece reforma eis que, a meu juízo, os atos de improbidade narrados na inicial não foram devidamente demonstrados nos autos.

O documento acostados às fls. 24/27, que supostamente teria sido emitido em desacordo com as normas pertinentes, não se caracteriza como atestado médico, mas na verdade, possui a natureza de comunicado de sinistro por morte, revestindo-se de natureza de documento particular. Assim, não prevalece a alegação no sentido de que é vedada a cobrança de qualquer quantia para a emissão de atestado médico. Além disso, existe Resolução do Conselho Federal de Medicina que autoriza a cobrança pelo preenchimento de formulários.

E, nos termos mencionados pela sentença, a Resolução nº 1071/81, do Conselho Federal de Medicina, os formulários elaborados pelas companhias de seguro para serem preenchidos por médicos não possuem qualquer relação com atestação relativa à assistência ou morte. Assim, irrelevante a alegação de que o tratamento teria sido realizado na rede pública, o que impediria a cobrança de emissão de atestado, uma vez que o documento em questão não possui tal natureza.

Além disso, o procedimento administrativo instaurado em virtude das condutas adotadas pelo apelado foi arquivado, conforme noticiado pelo depoimento de fl. 407, não se apontando qualquer irregularidade.

Não restou caracterizada a utilização das dependências e bens da Administração para a prática narrada nos autos. Tampouco restou evidenciada a ilegalidade de exercício de funções de médico-legista e da medicina particular, sendo que a legislação invocada pelo apelante é anterior à Constituição Federal, que passou a permitir a cumulação de dois cargos públicos de médico, hipótese que não era permitida pela Lei invocada pelo Ministério Público. Desta forma, havendo compatibilidade de horários, tenho que ao médico-legista não é vedada o exercício de medicina particular, pois, se é permitida a cumulação de dois cargos públicos de médico, não há como se impedir o exercício concomitante de um cargo público de tal natureza com outro particular, desde que, repito, haja a compatibilidade de horários.

A meu sentir, in casu, a caracterização de ocorrência de ato de improbidade administrativa restou não demonstrada, vez que não foram carreadas aos autos provas inequívocas da má-fé, não bastando, para tanto, meros indícios ou suposições.

E, no caso da lei de improbidade, a presença do elemento subjetivo é tanto mais relevante pelo fato de ser objetivo primordial do legislador constituinte o de assegurar a probidade, a moralidade, a honestidade dentro da Administração Pública. Sem um mínimo de má-fé, não se pode cogitar da aplicação de penalidades tão severas como a suspensão dos direitos políticos e a perda da função pública.

Neste sentido já se manifestou este Tribunal:

"EMENTA - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA - ARTIGO 11 DA LEI Nº 8.429/92 - AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO DO DOLO - INOCORRÊNCIA . 1) Para caracterização do ato de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei nº 8.429/92, é preciso verificar ser existe indício, nem que seja mínimo, de má-fé, que revele a presença de um comportamento desonesto do agente público, pois não basta a prática de um ato ilegal. 2) A ilegalidade só adquire o "status" de improbidade administrativa quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-fé do administrador. 3) Indemonstrado o elemento subjetivo do dolo, inocorre a conduta ímproba prevista no referido tipo legal". (Apelação Cível nº 1.0024.04. 386645-8/001 - Rel. Des. Duarte de Paula - j. 01/09/2005).

Este também foi o entendimento do Min. Luiz Fux, quando do julgamento do RESP 480.387/SP:

"É de sabença que a Lei 8.429/92 da Ação de Improbidade Administrativa que explicitou o cânone do art.37, §4º da Constituição Federal, teve como escopo impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) que causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a moralidade administrativa.

Destarte, para que ocorra o ato de improbidade disciplinado pela referida norma, é mister alcance de um dos bens jurídicos acima referidos e tutelados pela norma especial.

No caso específico do art. 11, é necessária cautela na exegese das regras nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público e preservada a moralidade administrativa.

(...)

É cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo. Consectariamente, a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-fé do administrador. A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade, o que não restou comprovado nos autos pelas informações disponíveis no acórdão recorrido"

Assim tenho que a decisão de primeiro grau, merece ser mantida por seus próprios fundamentos.

Ante tais considerações, NEGO PROVIMENTO AO APELO, para manter inalterada a r. sentença objurgada.

Custas ex lege.

O SR. DES. MOREIRA DINIZ:

Sr. Presidente.

Agradeço à Procuradoria Geral de Justiça pela sustentação oral.

Neste caso, coloco-me de acordo com o Relator.

O SR. DES. ALMEIDA MELO:

Peço vista dos autos.

SÚMULA : O RELATOR E O REVISOR NEGAVAM PROVIMENTO. O VOGAL PEDIU VISTA.

NOTAS TAQUIGRÁFICAS

O SR. PRESIDENTE (DES. ALMEIDA MELO):

O julgamento deste feito foi adiado na Sessão do dia 02.07.2009, a meu pedido, após votarem o Relator e o Revisor negando provimento ao recurso.

Meu voto é o seguinte.

VOTO

O Ministério Público do Estado de Minas Gerais propôs Ação Civil Pública contra Azarias Teodoro de Moraes ao fundamento de que o requerido, na condição de médico legista da Polícia Civil do Estado de Minas Gerais, nas dependências do Instituto Médico Legal, cobrou a quantia de R$100,00 (cem reais) para o preenchimento de um atestado de Comunicação de Sinistro por Morte.

Foi dito, na inicial, que o requerido "não poderia cobrar pela emissão de atestado de morte, porque foi ele quem aferiu a causa morte e, posteriormente, emitiu a declaração de óbito, conforme documento de fls.86" e que os familiares do falecido tinham o direito de obter o atestado gratuitamente, "sem qualquer espécie de cobrança, mesmo porque tal serviço foi prestado pelo mesmo enquanto agente público e em uma instituição pública que presta serviços graciosamente à população (Hospital das Clínicas da Universidade Federal de Uberlândia)".

A sentença de fls. 544/548-TJ julgou improcedente o pedido inicial. Registrou que a Resolução nº1.076/81 do Conselho Federal de Medicina autoriza a cobrança pelo preenchimento de formulários elaborados pelas Companhias de seguro e que tais documentos "não têm qualquer vínculo com a atestação médica relativa à assistência ou ao óbito". Destacou que não se comprovou que o preenchimento do formulário deu-se nas instalações do Instituto Médico Legal.

O Ministério Público apresentou o recurso de f.562/571-TJ. Alega que as provas dos autos são colidentes no sentido de que o apelado praticou ato ímprobo que atentou contra os princípios da Administração Pública, além de importar em enriquecimento ilícito, "diante do uso de bem público (pertencente à Universidade Federal de Uberlândia -UFU) em proveito próprio".

Pedi vista para melhor análise dos autos.

Os documentos que instruíram o inquérito civil, trazidos à f. 21/255-TJ deste processo, demonstram que o apelado, na condição de médico legista da Polícia Civil do Estado de Minas Gerais, em exercício no Instituto Médico Legal da cidade de Uberlândia, cobrou a quantia de R$100,00 (cem reais) para o preenchimento de um Comunicado de Sinistro por Morte.

As provas trazidas com a inicial demonstram que o apelado foi o médico responsável pela necropsia do Sr. Olavo Marques de Aquino, e, na qualidade legista, assinou o atestado de óbito, conforme se vê do documento de f.09-TJ. Procurado pelos familiares do Sr. Olavo, nas dependências do Instituto Médico Legal, cobrou honorários pelo fornecimento do Aviso de Sinistro.

O Delegado responsável pela 16ª Delegacia Regional, local de lotação do apelado, declarou que não há norma autorizando "a utilização do Posto Médico Legal, hoje localizado no Hospital de Clínicas de Medicina (UFU), para a prestação de serviços de natureza particular, por parte dos Médico-Legistas lotados nesta DRPC".

Os familiares do falecido relatam que foram orientados a procurar o médico responsável pelo atestado de óbito para preencher o aviso de sinistro. Afirmam que procuraram o requerido e que este informou-lhes que o preenchimento do documento teria um custo. O filho do falecido, em depoimento à f.399-TJ, confirmou ter recebido o comunicado de sinistro e efetuado o pagamento do preço combinado nas dependências do Hospital das Clínicas (onde funciona o IML). Informou, no inquérito, f.22-TJ, que telefonou para o médico e este pediu que lhe procurasse nas dependências do Hospital das Clínicas e que "durante a 'consulta', o médico solicitou a quantia de R$100,00 (cem reais) para preenchimento do comunicado de sinistro.

Em seu depoimento, neste processo, o recorrido afirmou que:

"prestou serviço como médico particular; que foi o depoente que fez a necropsia do Sr. Olavo Marques de Aquino; que o depoente não fez a necropsia na qualidade de legista, pois, não se tratava de morte violenta ou suspeita; que o depoente defende a criação do serviço de verificação de óbito em Uberlândia (SVO) para não sobrecarregar os legistas; que o depoente entende que, no caso do falecido Olavo Marques de Aquino, sequer deveria ser acionado o SVO se este aqui existisse, pois, o doente estava sendo assistido por médico na UAI Tibery até vir a óbito; que o falecido foi tratado em vida no Serviço Público Municipal; que o comunicado de sinistro por morte não é complemento da necropsia; que o depoente entende que o cargo de médico legista é estritamente policial, mas também entende que pode exercer a medicina particular (....) que não tem autorização para dar consultas particulares nas dependências da UFU, mas no caso em questão o depoente esclarece que preencheu o comunicado de sinistro em sua residência (....) que o documento apenas foi entregue ao interessado nas dependências da UFU; que não exerce medicina particular em Uberlândia; que não deu o recibo, pois, não estava preparado para isso (....)".

Portanto, o apelado não negou os fatos. Alegou, em sua defesa, que foi procurado pelos familiares do falecido, Sr. Olavo Marques de Aquino, a fim de que lhes fornecesse o Comunicado de Sinistro por morte e que preencheu o formulário em sua casa e apenas o entregou aos requerentes nas dependências do Instituto Médico Legal. Asseverou que há norma do Conselho Regional de Medicina que autoriza a cobrança.

Sobre a afirmativa posta na sentença no sentido de que não se provou que o apelado tenha preenchido o formulário nas dependências do IML, tem-se que é irrelevante o local de preenchimento do formulário. Conforme destacado pelo Ministério Público, à f.569-TJ, "pouco importa onde o requerido preencheu o referido documento, se na sua casa ou na UFU, sendo fato incontroverso nos autos que cobrou por tal serviço (o que não poderia fazer por ser funcionário público pertencente aos quadros da Polícia Civil de Minas Gerais) e que recebeu o dinheiro no interior da UFU"

O fato da Resolução nº 1.076/82 do Conselho Regional de Medicina autorizar a cobrança pelo preenchimento de formulário para concessão de benefício de seguro não afasta a conduta ilegal do servidor. A cobrança deu-se nas dependências do Instituto Médico Legal de Uberlândia, sendo certo que o requerido foi o responsável pela emissão do atestado de óbito do Sr. Olavo Marques de Aquino e, por esse motivo, foi procurado pelos familiares do falecido a fim de que fornecesse o Comunicado de Sinistro por Morte.

Está configurada, a meu ver, a conduta ímproba a ensejar a aplicação das penalidades postas na Lei nº 8.429/1992.

O apelante pede a reforma da sentença e "o acolhimento dos pedidos constantes da alínea "d", item 5, notadamente a perda de função pública.

Na inicial, foi pedida a aplicação das seguintes penalidades: perda de função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil, proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais ou creditícios, pelo prazo de 10 anos.

No entanto, entendo que deve ser observado, neste caso, o princípio da proporcionalidade na aplicação das normas sancionadoras da Lei nº 8.429/91.

O art. 12 da Lei nº 8.429/92, conforme a regra do seu parágrafo único, não determina a aplicação cumulativa das sanções previstas, devendo ser observado o caso concreto, em obséquio da proporcionalidade, adequação e racionalidade na interpretação do dispositivo, a fim de que não haja injustiças flagrantes.

Na situação dos autos, entendo que as sanções de suspensão dos direitos políticos e da proibição de contratar com o Poder Público não têm relação com a conduta do apelado, que não é agente político.

Por isso, entendo cabível, na situação a aplicação da penalidade de pagamento de multa civil.

Data venia, dou provimento ao recurso para julgar procedente o pedido inicial e aplicar ao servidor Azarias Teodoro de Moraes a penalidade de multa civil no valor de 50 vezes o valor de sua remuneração no cargo de médico legista.

O SR. DES. MOREIRA DINIZ:

Sr. Presidente, pela ordem.

Usando da faculdade regimental, pois o julgamento ainda não se encerrou, não foi dado o resultado definitivo, peço escusas a V. Exª e, principalmente, ao Des. Audebert Delage, porque, a princípio, votei, na sessão anterior, concordando com S. Exª, mas depois fui alertado por V. Exª e fiz um rápido reexame dos autos.

Esta situação é semelhante a uma que julgamos, aqui, nesta Câmara, há uns três ou quatro meses, em que foi impetrado um mandado de segurança em que uma senhora pretendia obter, sem que lhe fosse cobrado qualquer valor, um documento médico, relatório de necropsia, exatamente para instruir o procedimento de recebimento de seguro e, lamentavelmente, parece que essa postura está se alastrando pelo Estado, porque neste outro caso concedemos a segurança, inclusive, destacamos o fato de que o médico - que não é o mesmo deste aqui, evidentemente - havia feito atendimento como legista do Estado e quando foi necessária essa declaração para complementar o procedimento do seguro, esse mesmo médico queria cobrar da cidadã como se atendimento particular fosse. Isso é um escândalo, assim como escândalo é o caso deste processo em que V. Exª acabou de votar.

Entendo que é o caso, até, de colocar o servidor na rua, mas, para não criar muita polêmica, acompanho V. Exª, embora um pouco triste na atenuação aplicada a esse cidadão, que não poderia estar trabalhando no serviço público, porque há um sério risco de que ele faça o mesmo com outros cidadãos.

Então, renovando pedido de escusas ao Des. Audebert Delage, reposicionando-me, acompanho V. Exª.

SÚMULA : DERAM PROVIMENTO, VENCIDO O RELATOR.




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